A dimensão fiscal do preço dos combustíveis – uma temática constante

A guerra na Ucrânia teve impacto direto na evolução dos preços do petróleo, acelerando subidas que já se notavam antes, E a única ferramenta que o Governo tem para minimizar consequências dos aumentos abruptos é a fiscalidade.

O tema da fiscalidade incidente sobre os combustíveis não é um assunto recente. No entanto, em linha com os ciclos económicos, ora recessivos, ora de expansão, o tema parece ganhar maior ou menor importância, na exata medida do impacto direto na carteira dos portugueses.

Assim parecem ser os contornos da atual crise energética, motivada pelo retomar da atividade económica no contexto pós-pandémico e alimentada pelo recente conflito na Ucrânia. Ou pelo menos assim aparenta. Por forma a analisar o preço dos combustíveis pago pelo consumidor final importa atentar, sobretudo e pela sua dimensão no preço final, em duas realidades distintas: a primeira, elementar, consiste no preço da matéria-prima; a segunda, dependente da primeira, respeitará já à vertente da fiscalidade indireta decomposta entre Impostos Especiais de Consumo (IEC) e Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA). Quanto menor o preço do crude nos mercados internacionais, menor o valor da carga fiscal incidente sobre o litro de gasóleo e gasolina rodoviários e vice-versa. Uma análise cuidada sobre o tema obriga, necessariamente, a uma reflexão conjunta de ambas as realidades.

Comecemos pela primeira, salientando que a formação do preço do petróleo resulta do confronto direto entre oferta e procura de crude nos mercados internacionais. Para o mercado europeu, a cotação Brent serve de referência para o preço do petróleo, assim batizada pela denominação de uma base da petrolífera Shell. Atualmente, a marca Brent designa praticamente todo o petróleo extraído do mar do Norte e comercializado na Bolsa de Londres. Em termos de cotação do barril Brent, apesar do valor recorde de 141 USD/bbl no início de julho de 2008, o preço por barril inverteu a sua tendência ascendente, tendo atingido um valor mínimo de 27 USD/bbl, em janeiro de 2016. Desde então, as cotações do Brent observaram uma tendência de subida, com algumas oscilações, tendo registado em maio de 2018 um valor máximo de 78 USD/bbl, o que correspondeu ao preço mais elevado desde novembro de 2014.

Desde o início do conflito militar na Ucrânia, a 24 de fevereiro de 2022, o valor do Brent tem ultrapassado sistematicamente a barreira dos 100 USD/bbl, tendo inclusivamente chegado perto do máximo histórico de 2008 de 141 USD/bbl. Parece assim razoável concluir que, efetivamente, o valor da matéria-prima tem contribuído para o aumento do preço dos combustíveis junto do consumidor final. Note-se que para este aumento de preço da matéria-prima concorrem diversos fatores, ainda que de sinal contrário, desde as estratégias de não compensação da produção de crude pela Rússia por parte dos restantes produtores de petróleo mundiais, passando pelo fenómeno de exportação de inflação, protagonizada por países nos quais ainda existem subsídios à produção e consumo de produtos petrolíferos. Chegamos então à segunda componente do preço dos combustíveis, a fiscalidade Indireta.

De acordo com a Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos (ERSE), em Portugal, em dezembro de 2021, o peso dos impostos no preço final da gasolina e do gasóleo correspondia a 57% e 52%, respetivamente. Ou seja, mais de metade do preço de venda ao consumidor final corresponde a impostos. Esta asfixia fiscal assume um impacto ainda maior quanto feita a comparação com Espanha. No país vizinho, em igual período de dezembro de 2021, o peso da fiscalidade correspondia a 49% e 45%, quer na gasolina, quer no gasóleo. Refira-se ainda que a média europeia para ambos os produtos, ascendia a 53% e 48% de carga fiscal total, para gasolina e gasóleo rodoviário, assumindo-se Portugal como um “peso pesado” da tributação dos combustíveis na União Europeia. Conforme já referido, a carga fiscal incidente sobre os combustíveis decompõe-se entre IEC, neste caso Imposto Sobre os Produtos Petrolíferos e Energéticos (ISP) e IVA. Em termos de funcionamento prático, clarifique-se que o cálculo do ISP corresponde à aplicação de taxas unitárias do imposto aplicável às gasolinas, gasóleos, petróleos, fuelóleos e eletricidade.

Àquelas taxas acresce um adicionamento sobre as emissões de CO2, a chamada taxa de carbono. Sobre o valor quer do ISP, quer da taxa de carbono, incide então o IVA, na sua componente ad valorem de atualização imediata em função das variações de preço aplicáveis à base tributável do imposto. Encontra-se assim a explicação cabal para a dimensão do peso da fiscalidade sobre os combustíveis. Na medida em que não seja possível, como não o é, controlar o valor do Brent, que, como já referimos, impacta uma das componentes do preço dos combustíveis, por forma a mitigar o aumento do preço da gasolina e gasóleo rodoviário em Portugal, restará ao legislador atuar sobre a vertente fiscal. Conforme tem sido veiculada nos meios de comunicação social, qualquer alteração na taxa do IVA sobre os combustíveis carecerá sempre de autorização da Comissão Europeia na medida da sua falta de enquadramento direto no Anexo III da Diretiva IVA, tendo já sido apresentada uma proposta nesse sentido.

Como tal, o mecanismo do ISP afigura-se como o instrumento de política fiscal que mais facilmente poderá responder ao aumento abrupto que se faz sentir junto do consumidor final.

É precisamente por este motivo que medidas como a reintrodução do mecanismo de ajustamento do ISP, em função do acréscimo da receita de IVA promovido pelo aumento do preço do petróleo, tal como previsto pela Portaria n.º 24-A/2016, são medidas de salutar. Assim como o são igualmente o prolongamento da suspensão da atualização da taxa do adicionamento sobre as emissões de CO2, tal como prevista pela Portaria n.º 315/2021. Este mecanismo corresponde a uma forma simples de estabilizador automático, permitindo a flutuação da carga fiscal em ISP como forma de compensação do aumento do preço da matéria-prima. O resultado para o Estado pode ser neutro ou positivo, no que respeita à arrecadação fiscal total. Contudo, são estes momentos de inflação agravada que nos devem fazer refletir sobre o peso, finalidade e propósito da fiscalidade incidente sobre os combustíveis. Mais do que a concretização de um qualquer princípio de equivalência e para que não se apague uma fogueira com gasolina, permita-se à fiscalidade indireta cumprir o seu desígnio fiscal de estabilização automática e melhoria das restrições orçamentais do cidadão comum.

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