Os dilemas da economia portuguesa

Importa recordar que 35 anos de fundos europeus terão contribuído para muita coisa em Portugal, mas não certamente para a sustentabilidade externa e um crescimento económico acentuado.

Os últimos 20 anos da economia portuguesa não têm sido bons. O crescimento do PIB per capita português entre 2001 e 2021 foi essencialmente nulo, e até marginalmente negativo.

A relevância do ano de 2001 prende-se com o facto de ter sido aquele em que, em toda a nossa história, o PIB per capita do país mais próximo esteve do nível existente nos países mais ricos: 69% da média dessas economias, se considerarmos países europeus e não europeus, como os EUA ou a Austrália. Em 2021, o valor era de 58%, ou seja, em 20 anos ficámos comparativamente mais pobres em dez pontos percentuais. Desde o século XIX que isso não acontecia durante um período tão longo.

Crises em sucessão

Claro que muita coisa com óbvio impacto negativo na economia sucedeu ao longo deste período, como a intervenção da troika de 2011-2014 e a crise causada pela pandemia de Covid-19 em 2020 e 2021. Mas nem a intervenção da troika teria ocorrido se o comportamento da nossa economia tivesse sido mais positivo na década anterior, nem o efeito negativo da pandemia teria sido tão forte se a economia portuguesa tivesse outra capacidade de gerar riqueza.

O propósito principal da intervenção da troika foi resolver o problema do desequilíbrio externo da economia, o qual havia dado origem a uma dívida externa que em 2010 chegou a 100% do PIB e que, no ano seguinte, o país começou a ter grande dificuldade em pagar. Mas esse endividamento resultava da sua incapacidade em pagar importações com exportações, ou seja, resultava da baixa competitividade da economia portuguesa no mercado mundial, a qual, por sua vez, era resultado da sua baixa produtividade.

O programa da troika também teve como objectivo acessório resolver este problema, no caso através de uma vasta lista de reformas estruturais. Para tratar do desequilíbrio externo, a troika impôs um programa de contracção da actividade económica, de maneira a limitar as importações. A crise daqui resultante foi terrível, a maior desde o fim do século XIX: as taxas de crescimento do PIB foram negativas entre 2011 e 2013 (com uma queda extraordinária de 4 % em 2012) e o desemprego chegou a atingir 16 % em 2013, um valor sem precedentes na história económica e social portuguesa.

Talvez esse tivesse sido um preço justificável a pagar se a parte das reformas estruturais da troika tivesse levado a economia portuguesa a uma nova trajectória de crescimento competitivo. Mas há dúvidas sobre isso, o que se tornou visível na forma como reagiu ao impacto económico da pandemia de Covid-19. A reacção da economia portuguesa foi das mais negativas da Europa. Pior do que o seu colapso, só em Espanha e na Grécia. É que a recuperação da nossa economia depois da intervenção acabou por ser pouco pronunciada e muito assente na expansão da actividade turística.

De facto, a partir de 2015, o turismo teve um grande crescimento no país. O aspecto mais positivo do contributo do turismo foi o de ter permitido recuperar o crescimento sem pôr em causa o equilíbrio externo. Afinal, o turismo é uma exportação de serviços. O problema é que é também uma actividade pouco qualificada e de baixa produtividade, pelo que o crescimento não foi notável.

Quando, no início de 2020, a pandemia se abateu sobre o mundo, todas as economias foram afectadas, graças à adopção do método do confinamento para combater a doença. Mas uma das actividades que mais sofreu foi, precisamente, o turismo. Daí que Portugal tenha sido dos países europeus mais fortemente afectados pelos confinamentos.

Produtividade e competitividade

O principal problema da economia portuguesa é, portanto, a sua baixa produtividade, o que não lhe permite competir em condições de igualdade nos mercados europeus. Problema esse que é histórico mas se tornou mais grave quando o país foi obrigado a liberalizar o seu comércio, desde 1986, e perdeu a sua autonomia cambial, desde 1999 (na prática, desde 1992), para fundar a União Económica e Monetária e o euro, ainda para mais estabelecendo a taxa de câmbio a um nível muito elevado.

Desde então ficou claro que ou a economia portuguesa era capaz de enfrentar uma competição aberta com as sofisticadas economias do norte da Europa ou então iria ter muitos problemas. Não foi capaz de enfrentar essa competição e foi-se endividando, por vezes à taxa de 10% ao ano a partir de 1995.

A crise de 2011-2014 foi a revelação dessa incapacidade e a crise teria sido ainda pior caso não tivéssemos ficado mais dependentes de mecanismos políticos europeus, em especial da política monetária seguida pelo Banco Central Europeu (BCE), sobretudo a partir de 2012, em plena intervenção da troika.

Perante a real possibilidade de vários países (incluindo Portugal) abandonarem o euro para obterem competitividade através da desvalorização cambial, o então presidente do BCE, Mario Draghi, afirmou que, “dentro do nosso mandato, o BCE está pronto a fazer o que for necessário para preservar o euro. E acreditem, será suficiente”. A afirmação foi ainda acompanhada de descidas progressivas da taxa de juro, que chegou a 0 % em 2014, e de medidas radicais de expansão monetária. Mas se estas acções preservaram o euro e compensaram as economias em recessão, como Portugal, também criaram uma sobreabundância de dinheiro nos mercados monetários que no futuro vai custar caro e já começa a custar.

A dependência portuguesa dos mecanismos políticos europeus voltou a acentuar-se com a crise económica resultante dos confinamentos adoptados durante a pandemia. Para combater a destruição económica deles resultantes, a União Europeia acordou na criação de um conjunto de programas de recuperação, que acabaram por ser designados no seu conjunto como Next Generation EU (NGEU) e perfazendo um montante de 750 mil milhões de euros. Associados aos valores provenientes do orçamento europeu para 2021-2027, a totalidade chega a 1,8 biliões de euros, um montante impressionante.

Do total de 1,8 biliões, Portugal receberá 50 mil milhões, o que representa cerca de 25 % do PIB anual do país e representará uma média de 4 % a 5 % em cada ano daqui até 2027, embora haja maior concentração até 2023 (a data-limite para a atribuição dos montantes do NGEU), o que provavelmente significa que os valores associados aos programas europeus representarão algo entre 6 % e 7 % do PIB em cada um dos primeiros anos.

Isto levanta o óbvio problema de saber como serão usados. O instrumento concebido pelo Governo para os aplicar, o Plano de Recuperação e Resiliência, cuja sigla, PRR, ficou entretanto famosa, levanta muitas dúvidas, fundadas no histórico de utilização dos fundos europeus: afinal de contas, 35 anos desses fundos (a uma média de 2 % a 3 % do PIB ao ano) terão contribuído para muita coisa em Portugal, mas não certamente para a sustentabilidade externa e um crescimento económico acentuado.

A guerra na Ucrânia

Foi neste momento, quando as economias do mundo se preparavam para recuperar a actividade económica depois da pandemia, que teve início a Guerra da Ucrânia, em Fevereiro de 2022. A guerra criou uma escassez de combustíveis, determinada pela posição central da Rússia como fornecedor mundial de petróleo e gás, e da Ucrânia como território de transporte do gás e grande produtor mundial de cereais.

Esta escassez determinou uma forte pressão sobre os preços dos combustíveis, os quais têm um poderoso impacto multiplicador sobre todos os outros preços, e sobre os preços dos bens alimentares. Acontece que a inflação já estava em ascensão antes da guerra, graças à pressão da actividade económica mais acelerada depois de terminados os confinamentos, o que já tinha levado o BCE e as mais importantes autoridades monetárias mundiais a apontar para uma mudança de política monetária, acabando com a expansão vinda de 2008 e acelerada desde 2020. Começaram mesmo a restringi-la em 2021 e 2022, reduzindo os empréstimos e subindo as taxas de juro.

Ora, Portugal encontra-se aqui numa situação bastante frágil. Apesar da correcção no período da troika, a dívida externa líquida portuguesa ainda é de 80% do PIB. Uma subida das taxas de juro a ela associadas representará um poderoso garrote sobre famílias, empresas e Estado (cuja dívida específica é de 130% do PIB). Embora o PRR possa ajudar a enfrentar a situação, as dificuldades de pagamento vão mesmo assim multiplicar-se. A melhor maneira de as limitar é termos um crescimento económico acentuado. Mas taxas de juro elevadas são elas próprias um obstáculo ao crescimento.

E depois há o problema da guerra. Por quanto tempo se prolongará? Alargar-se-á a outros países? Levará a uma escalada militar? Levará a uma escalada das sanções económicas, afectando outras zonas cruciais para o funcionamento da economia mundial globalizada, como a China ou a Índia?

Caso isto aconteça, será que se sucederá um processo de “desglobalização”, com uma interrupção mais ou menos pronunciada das ligações económicas entre as várias regiões do mundo, numa lógica de blocos, separando um bloco europeu de um bloco americano e de um bloco asiático, com diversas combinações possíveis entre eles? As dificuldades já vão ser muitas, mas, paradoxalmente, a lógica de blocos talvez ofereça a Portugal uma oportunidade para se inserir de maneira mais positiva nas cadeias de valor de um presumível bloco europeu, coisa que não conseguiu fazer anteriormente nas cadeias de valor do mundo globalizado, como já vimos.

Antes do eclodir da guerra na Ucrânia, Portugal estava colocado perante o desafio de ser capaz de se inserir na economia global de forma competitiva ou, em alternativa, continuar a ser subsidiado pela União Europeia para pagar a sua dívida, sendo esta alternativa o resultado do falhanço daquela inserção. O PRR poderá servir para uma coisa ou para a outra, dependendo da forma como for utilizado.

O desencadear da guerra não alterou o dilema, mas poderá ter criado novas condições. Ocorrendo a primeira possibilidade, isto é, reencontrando o país o seu lugar na economia internacional, não se colocarão dúvidas sobre a sua capacidade para continuar a existir como entidade soberana. Mas ocorrendo a segunda, a perspectiva de se transformar numa mera região de qualquer coisa semelhante a um Estado nacional europeu torna-se quase inevitável.

O país passaria a viver alimentado por transferências de rendimento compensando a sua baixa produtividade, como acontece em estados federais, como os EUA e a Alemanha. De soberano endividado, passaria então a região subsidiada de uma grande unidade económica europeia. Em que medida é esta evolução desejável e a que preço poderá vir depende também da forma como os restantes países europeus olharem para ela e do que quiserem fazer a seu respeito. Não há subsídios grátis.

O autor escreve de acordo com a antiga ortografia.

Luciano Amaral assina este ensaio no âmbito da parceria entre o Jornal Económico e a Fundação Francisco Manuel dos Santos.

Recomendadas

Descodificar o impacte do Metaverso

O Metaverso é um mundo virtual que tenta replicar a realidade através de dispositivos digitais. Será a evolução natural da internet, podendo atingir um valor mínimo de mil milhões de utilizadores até 2030 a nível global.

Os rios com que sonhamos

Talvez nos iludamos nos sonhos, mas talvez nos iludamos menos. Há uma sinceridade da mente consigo própria no sonho. Talvez porque sonhar seja mais da ordem do que nos acontece do que do que fazemos acontecer. Há neles uma vocação ecológica e comunitária.

O outro lado da história

A votação na Assembleia Geral da ONU relativamente à condenação da Federação Russa pela guerra na Ucrânia leva-nos a crer que reflete a vontade de [ alguns países] desalinharem pela neutralidade, receando o regresso da bipolaridade na Ordem Internacional.
Comentários