Tem sido muito visível na imprensa o anúncio da medida do regresso ao mercado regulado do gás, o qual é abastecido de forma prioritária pelo gás dos contratos de longo prazo da Galp com a Nigéria, acompanhado das promessas de elevadas poupanças declaradas pelo Governo.
No entanto, dada a complexidade do tema, pouco ou nada se tem visto na comunicação social sobre os impactos nefastos desta medida, a qual beneficia os dois grandes comercializadores da energia enquanto destrói gradualmente toda a restante concorrência, o que trará graves efeitos a longo prazo. Pouco também se ouviu sobre a instabilidade no cumprimento destes contratos, o que motivou a ida do secretário de Estado da Energia, João Galamba, para a Nigéria a todo o gás e que pode colocar em causa toda esta medida.
Procuro neste ensaio explicar os riscos e consequências desta medida do Governo, da qual discordo, e apresentar a solução da Iniciativa Liberal para mitigar os efeitos negativos desta proposta, baseada na abertura aos comercializadores do mercado liberalizado do canal de revenda do gás da Galp contratualizado com a Nigéria.
Esta medida não só permite a sobrevivência dos pequenos comercializadores, logo da concorrência, como beneficiaria em muito os consumidores, evitando que os mesmos perdessem tempo a mudar de empresa e perdessem vantagens comerciais de ofertas duais (gás mais eletricidade).
É ainda fundamental relembrar que é urgente, como recomenda a Autoridade da Concorrência, baixar os impostos sobre a energia, como o IVA, e apoiar diretamente as famílias mais vulneráveis, como outros países europeus têm feito, optando por medidas neutras do ponto de vista da concorrência em vez de interferências no mercado.
Qual é a medida do Governo para o gás? O regresso ao mercado regulado
O Governo tomou a medida de autorizar o regresso dos consumidores do mercado liberalizado de gás ao mercado regulado, nomeadamente famílias e pequenas empresas. Durante vários anos os consumidores foram incentivados a ir para o mercado liberalizado, dado que o mercado regulado termina em 2025, segundo a legislação europeia.
O mercado liberalizado foi sendo construído ao longo de 20 anos, passando a ter várias empresas em concorrência e oferecendo melhores produtos e preços mais baixos que o regulado, tendo atualmente quase nove em cada dez consumidores, faltando apenas migrar os 220 mil clientes que estão no mercado regulado.
No entanto, com o aparecimento da crise inflacionista que vivemos no fim de 2021 e também em grande parte devido ao impacto da guerra e da dependência energética da europa face à Rússia no início de 2022, a situação a nível de preços alterou-se. Atualmente, o mercado liberalizado está e estará com preços bem mais elevados que o mercado regulado, no qual a subida de preços foi muito menor do que no liberalizado. E, por isso, o Governo mudou a lei para que os consumidores pudessem voltar ao mercado regulado.
Como é que o mercado regulado tem um preço mais baixo? Contratos da Galp com a Nigéria
A Galp é o comercializador do Sistema Nacional de Gás e tem dois contratos take or pay válidos até 2023 e 2027 com a Nigeria LNG, empresa em parte estatal deste país africano, assinados há sensivelmente duas décadas (quando a companhia portuguesa ainda era pública), nos quais estão obrigações de serviço público para com o Estado português de abastecer prioritariamente o mercado regulado com esse gás.
Num contrato take or pay a empresa compromete-se a comprar uma certa quantidade de gás a um preço acordado com o vendedor ou, se não o fizer, a pagar uma penalidade. São estes contratos que abastecem o mercado regulado em Portugal e é com este gás que depois a Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos (ERSE) define a tarifa regulada, sendo que a Galp revende o excedente de gás que sobrar.
Estes contratos take or pay estão indexados os preço do petróleo, o qual tem aumentado muito menos que o gás, o que permite, assim, que o mercado regulado tenha tarifas mais baixas que o mercado liberalizado, as quais podem ser revistas trimestralmente para acompanhar a evolução do custo de aquisição, como ocorreu em Julho e ocorrerá em Outubro. No entanto, no passado, a Galp já se queixou de a Nigéria não estar a cumprir inteiramente as entregas de gás contratualizadas.
Quais são os riscos desta medida? A instabilidade nigeriana e portugueses a pagar
Há um risco grande de a Nigéria incumprir os contratos. A ida, há menos de duas semanas, do secretário de Estado da Energia, João Galamba, para a Nigéria a todo o gás não foi por acaso e é um mau indício. É preciso que o secretário de Estado esclareça se há estabilidade no cumprimento dos contratos e se ofereceu alguma contrapartida à Nigéria para que estes cumpram o acordado, como, por exemplo, garantias de futuras elevadas importações portuguesas de gás oriundo daquele país.
Há várias empresas em países africanos a incumprir contratos, dado que as compensações a pagar por os infringir são bem menores do que os valores que podem fazer a vender este gás no mercado a outros comprados aos elevados preços atuais. Com a atual competição internacional, bem como a pressão europeia para aumentar as reservas antes do Inverno, os preços têm subido ainda mais. Se a Nigéria incumprir estes contratos, Portugal perde este abastecimento a baixo custo e lá se vai a vantagem em preço do mercado regulado.
Além da viagem do Governo à Nigéria, são também muito mau sinal os anúncios do ministro do Ambiente, em conferência de imprensa no passado dia 8. Duarte Cordeiro anunciou a aprovação de um decreto-lei onde consta “a obrigatoriedade de comprar [gás natural] no mercado quando as quantidades do contrato take or pay [com a Nigéria] não são suficientes” e também que nos próximos dois anos haverá “obrigações adicionais de reporte de informação” por parte da Galp, a qual deve dar mais “dados dos contratos take or pay”. O Ministro também declarou a obrigatoriedade de as empresas do setor passarem a ter “reservas de segurança adicionais com base no número de clientes” e que a ENSE vai criar uma reserva estratégica de gás do Estado. Tudo isto é sinal de que o incumprimento dos contratos é uma hipótese bem real e que todos podemos vir a pagar esta fatura.
Caso a empresa da Nigéria incumpra os contratos e se o Governo quiser continuar a abastecer o mercado regulado, ou Portugal começa a usar as reservas de gás que tem, o que vai contra a atual política energética europeia de aumento das reservas e diminuição do consumo, ou então terá de ir comprar gás aos mercados a preços altos e vender no mercado regulado, muito abaixo do preço de compra nos mercados internacionais.
Como não há almoços grátis, se isto acontecer ou os portugueses terão de pagar a conta através de mais impostos ou, nos anos seguintes, através de um défice tarifário na fatura de gás.Também parece ser pouco plausível que qualquer empresa, neste caso sobretudo a Galp e EDP, tenha capacidade para receber em poucas semanas ou meses 1,3 milhões de clientes novos do mercado liberalizado para o regulado.
Quais são as consequências desta medida no mercado? A falência da concorrência
Os diversos comercializadores do mercado liberalizado não podem operar no mercado regulado. Apenas os comercializadores registados denominados comercializadores de último recurso podem operar no mercado regulado, oferecendo aos clientes a tarifa regulada definida pela ERSE. Estes comercializadores são nove empresas regionais da Galp e a EDP Gás Universal, bem como a Sonorgás e a Tagusgás.
Posto isto, a grande maioria dos inúmeros comercializadores do mercado liberalizado vai ficar de fora e vai perder os seus clientes para os comercializadores do mercado regulado, por não conseguir competir com este baixo preço regulado, sendo de esperar falências e despedimentos.
Daqui saem beneficiadas sobretudo a Galp (que é dominante no aprovisionamento, detém os contratos com a Nigéria, é o comercializador do Sistema Nacional de Gás, controlando os segmentos industrial e de grandes clientes, é comercializador no mercado liberalizado e também no mercado regulado) e a EDP (que lidera o segmento doméstico, sobretudo através da oferta dual de que beneficia por ser dominante no setor elétrico, sendo comercializador no mercado liberalizado e também no mercado regulado).
Estas empresas passam a ter um negócio com renda garantida ao mesmo tempo que a concorrência, por não poder operar no mercado regulado, vai sendo eliminada por ficar sem clientes. Quando, no fim de 2025, o mercado regulado terminar, as pessoas terão de voltar para o que restar do mercado liberalizado.
É verdade que a Galp, ao ter agora de abastecer um mercado regulado que terá potencialmente sete vezes mais clientes, perderá uma parte do seu excedente dos contratos que não poderá vender nos mercados e consequentemente perderá lucro (o que de alguma forma poderá ser considera como tendo os efeitos práticos de um windfall tax). No entanto, esta será uma pequena quantidade face aos volumes consumidos no mercado regulado e tendo em conta os volumes contratualizados.
Segundo o ministro do Ambiente, os 1,5 milhões de clientes na baixa pressão do gás representam apenas 7% do consumo total (dado que o grande consumo é feito pela indústria) e 12% do volume do gás fornecido pelos contratos com a Nigéria, pelo que há ainda muito excedente. Este excedente é tão elevado que em 2015 o Governo PSD/CDS entendeu que os lucros desta revenda de gás também deveriam estar sujeitos à Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético (CESE). Ficando sem uma pequena parte do excedente, poderá dar-se o caso de a Galp reclamar alguma compensação do Estado.
Esta medida do Governo constitui uma grande distorção no mercado liberalizado de gás, o qual demorou muito tempo a ser construído e a chegar ao atual nível concorrencial, colocando, na prática, uma grande empresa numa situação de posição dominante, tendo as consequências práticas de uma política de dumping.
Esta medida, que provavelmente incumpre a atual legislação europeia (esperemos para ver o que diz a Comissão Europeia), vai eliminar vários dos atuais comercializadores, os quais fizeram grandes investimentos, e desincentiva a entrada de novos comercializadores num mercado que se quer concorrencial e estável do ponto de vista legislativo. Estas preocupações ao nível da concorrência foram também demonstradas pela Autoridade da Concorrência em audição na Assembleia da República no dia 8 de Setembro.
Quais são as consequências para os consumidores, caso corra mal e caso corra bem? A incerteza dos preços baixos e burocracia
Se a Nigéria incumprir os contratos e a medida correr mal, como já foi explicado, se o Governo quiser manter uma tarifa regulada artificialmente baixa, então, os contribuintes serão chamados a pagar ou haverá um défice tarifário na fatura do gás, para se ir pagando nos próximos anos.
Se a Nigéria cumprir e a medida correr bem, os consumidores poupam dinheiro a curto prazo, como o Governo tem afirmado, dado que a tarifa regulada é mais baixa. No entanto, no longo prazo, os clientes podem perder nos anos seguintes, dado o impacto que a medida terá na concorrência, como já referido.
Mesmo que as coisas corram bem no abastecimento, será muito difícil a Galp e a EDP conseguirem receber em pouco tempo 1,3 milhões de novos clientes, com tudo o que isso implica de entradas, faturação, reclamações e todas as outras operações administrativas envolvidas na gestão de tantos clientes. Já foram, aliás, televisionadas grandes filas à porta de lojas para as mudanças presenciais de contratos, bem como noticiadas grandes dificuldades nas mudanças de contrato que foram tentadas por via telefónica com os (desafortunados) trabalhadores das empresas de mercado regulado.
Embora o Governo diga que a mudança de contrato do mercado liberalizado para o regulado não tem, supostamente, custos adicionais nem implica a realização de uma nova inspeção, a realidade é um pouco mais complexa. Se o cliente tiver um contrato de fidelização, então, provavelmente poderá ter de pagar, dependendo do que contratualizou.
Além disso, há muitas pessoas que têm o mesmo contrato para a eletricidade e para o gás natural (fornecimento dual), tendo vantagens comerciais com isso. Se a pessoa romper o contrato para mudar para outro comercializador de gás, e não mudar a eletricidade, é muito provável que o preço da eletricidade nestes casos aumente (e, por via do novo contrato, começará também a pagar o mecanismo ibérico da eletricidade).
Como mitigar as consequências no mercado e as burocracias para os consumidores? A proposta da Iniciativa Liberal
Embora a Iniciativa Liberal discorde da medida do Governo, a realidade é que ela vai ser implementada. Posto isto, e face aos impactos já explicados da medida, a qual pode vir a dar poupanças significativas a curto prazo e graves problemas a longo prazo, a Iniciativa Liberal tem uma proposta que pretende mitigar as já mencionadas consequências negativas para os consumidores e para os comercializadores.
A Iniciativa Liberal propõe que os comercializadores do mercado liberalizado tenham acesso ao canal de revenda de gás do comercializador de último recurso grossista nas mesmas condições dos comercializadores de último recurso retalhistas. Isto é, que os comercializadores do mercado liberalizado possam comprar parte do gás dos contratos com a Nigéria à Galp, como as empresas do mercado regulado podem, tendo assim as empresas do mercado liberalizado acesso a gás muito mais barato, o qual poderiam vender à tarifa regulada aos seus atuais clientes.
Deste modo, todos estariam sob as mesmas condições (o chamado level playing field), sob as quais inúmeros comercializadores do mercado liberalizado pelo menos sobreviveriam, o que mitigaria os impactos na concorrência a longo prazo. Os clientes, por sua vez, manteriam a mesma empresa, evitando burocracias e evitando perder os atuais pacotes comerciais que têm, beneficiando de preços mais baratos (caso a Nigéria cumpra os contratos) após uma mudança mais rápida e mais simples.
É verdade que a Galp sairia um pouco prejudicada, pois parte do consumo que iria para as suas nove empresas regionais que atuam no mercado regulado deixaria de ir e ficaria com as empresas do mercado liberalizado. Todavia, de acordo com o Governo, o volume de gás consumido pelos 1,5 milhões de clientes que podem ir para o mercado regulado é apenas 12% da totalidade dos contratos da GALP. Este seria um pequeno sacrifício para a Galp, a qual convém relembrar assinou os contratos ainda quando era uma empresa pública, num momento em que a companhia tem imenso excedente que pode vender nos mercados e que constituem parte dos agora apelidados por alguns lucros extraordinários.
Não seria irrealista, no entanto, a existência de uma pequena fee a pagar à Galp por parte dos comercializadores como contrapartida. É que, ficando sem uma pequena parte do excedente, poderá dar-se o caso de, em termos legais, a Galp reclamar o direito a uma contrapartida do Estado, podendo ser compensada, por exemplo, através de uma isenção da CESE nestes volumes.
É também importante a definição, em conjunto com a ERSE, dos volumes de gás que cada comercializador do mercado livre pode adquirir destes contratos take or pay, de acordo com os clientes que cada um tem e volumes que oferece, de forma a evitar abusos, até porque nem todos os comercializadores são iguais. Esta proposta ao encontro dos princípios assentes no artigo 59.º do decreto-lei n.º 62/2020, de 28 de agosto, e no artigo 268º do Regulamento de Relações Comerciais (RRC) aprovado pela ERSE, no que qual se refere a possibilidade venda de gás (dos contratos take or pay) pelo comercializador do Sistema Nacional de Gás (a Galp) através de um mecanismo de leilão.
Havia outras alternativas a esta medida? Sim, e apoiar os que mais precisam
A Iniciativa Liberal discorda desta medida do Governo de interferir no mercado. A abordagem seguida por outros países tem sido: baixar impostos sobre a energia ao mínimo, depois atribuir vales aos que mais precisam e só em último caso optar por medidas de interferência no mercado.
O Governo português começou ao contrário, preferindo praticamente não baixar impostos e, pelo contrário, interferir nos mercados com o mecanismo ibérico e com a medida do regresso ao mercado regulado, sem apresentar os vários cenários em cima da mesa. Não considerou, por exemplo, quanto é que valeria a venda por parte do Estado das obrigações de serviço público que estão nos contratos com a Nigéria, devolvendo esse dinheiro aos portugueses posteriormente em apoios ao consumo de energia.
Depois de já ter cobrado cinco mil milhões de euros a mais em receita fiscal neste ano face a 2021, o Governo tem de descer o mais rápido possível o IVA do gás e o IVA de toda a eletricidade para 6%. A Iniciativa Liberal já o propôs em Abril e o PS chumbou, tendo o Governo mentido ao dizer que não tinha autorização europeia quando já a tinha e poderia, por isso, ter reduzido como inúmeros países europeus fizeram.
Além de baixar o IVA da energia para 6%, o que é essencial para os clientes industriais que não estão abrangidos pelo regresso ao mercado regulado, o Governo deve devolver aos portugueses tudo o que já cobrou a mais em receita fiscal na energia, através da descida de IRS e através de um apoio direto, sem burocracias, às famílias mais carenciadas (que tenham tarifa social de energia ou prestações mínimas, por exemplo).
O executivo de António Costa deve ainda baixar para a taxa mínima o IVA da entrega e instalação de equipamentos de alta eficiência energética, como a Iniciativa Liberal recentemente propôs no Parlamento. Soluções como os sistemas de águas quentes sanitárias, bombas de calor ou caldeiras de biomassa eficientes reduzem a dependência de gás natural para uso doméstico e promovem os objetivos de eletrificação e aumento de eficiência.
E um windfall tax – um imposto sobre os lucros das energéticas? Não. Primeiro, Portugal já tem um dos IRC mais elevados e também já tem, na prática, o windfall tax que outros países agora estão a pensar adotar, que incide fundamentalmente sobre a produção de renováveis, cujas margens já foram reduzidas pelo mecanismo ibérico. Portugal tem a denominada Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (CESE), que de extraordinária nada tem, dado que foi criada em 2014 pelo Governo PSD/CDS e, em vez de durar apenas esse ano, foi mantida todos os anos pelos governos do PS, e que representa 125 milhões de euros no Orçamento do Estado deste ano.
Um dos possíveis impactos económicos desta medida poderia ser o aumento dos custos das empresas, diminuindo a oferta e levando a aumentos de preços (o que se procura evitar), num momento de grande instabilidade neste setor. Também a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) do Parlamento já se pronunciou contra um windfall tax.
Mais do que medidas populistas, num momento em que o custo da energia no consumo das famílias portuguesas é dos mais altos da Europa, segundo um recente relatório do FMI, é urgente o Estado aliviar toda a carga fiscal possível. Termino referindo que a Autoridade da Concorrência afirmou, na Assembleia da República, que o desejável para combater este aumento de preços na energia seria começar pela fiscalidade, descendo os impostos como o IVA, e apoiar diretamente as famílias mais vulneráveis, optando por medidas neutras do ponto de vista da concorrência. Poderemos assim começar a recuperar, a todo o gás, o poder de compra dos portugueses.
